Để khơi thông nguồn vốn cho các dự án hạ tầng chiến lược, Bộ Tài chính vừa trình Chính phủ dự thảo nới lỏng điều kiện phát hành trái phiếu đối với doanh nghiệp PPP. Thay vì áp dụng các tiêu chí lợi nhuận truyền thống, quy định mới tập trung vào tính pháp lý hợp đồng và xếp hạng tín nhiệm nhằm phù hợp với đặc thù tài trợ dự án.
Sự cần thiết của việc thay đổi tư duy quản lý trái phiếu PPP
Việc thay đổi các quy định quản lý xuất phát từ thực tế mô hình hoạt động của các doanh nghiệp PPP có sự khác biệt rất lớn so với các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thông thường.
Đặc thù dòng tiền đặc biệt của doanh nghiệp PPP
Khác với mô hình doanh nghiệp thông thường, doanh nghiệp dự án PPP chỉ được thành lập với một mục đích duy nhất là để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án cụ thể. Thời gian triển khai các dự án hạ tầng này thường kéo dài, nguồn vốn cần phải huy động ban đầu vô cùng lớn nhưng thời gian để thu hồi được dòng vốn lại kéo dài qua nhiều năm.
Sự bất cập khi áp dụng các tiêu chí truyền thống
Bộ Tài chính nêu rõ thực tế là sau khi công trình xây dựng hoàn thành và chính thức đi vào khai thác, nguồn thu mới bắt đầu hình thành từ các hoạt động kinh doanh hạ tầng. Chính những yếu tố dòng tiền đặc thù này khiến cho việc áp dụng các tiêu chí quản lý truyền thống trước đây về kết quả kinh doanh hằng năm trở nên thiếu phù hợp. Việc bắt buộc doanh nghiệp PPP phải có lãi ngay trong những năm đầu triển khai dự án là điều không khả thi.
Chuyển dịch trọng tâm kiểm soát sang tính pháp lý và tín nhiệm
Do nhận thấy sự bất cập đó, dự thảo Nghị định mới sẽ không còn đặt nặng các yêu cầu về thời gian hoạt động hay chỉ số lợi nhuận của doanh nghiệp phát hành. Thay vào đó, cơ quan quản lý chuyển hướng sang kiểm soát chặt chẽ các yếu tố thực chất hơn như tính pháp lý của hợp đồng dự án, giới hạn tổng mức vay vốn, cơ chế bảo đảm thanh toán và kết quả xếp hạng tín nhiệm.
Các điều kiện phát hành mới được thiết kế lại
Dự thảo đã đưa ra những quy định cụ thể, vừa tạo độ mở cho doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn, vừa có hàng rào kỹ thuật để kiểm soát rủi ro cho nhà đầu tư.
Ràng buộc pháp lý từ hợp đồng dự án và xếp hạng tín nhiệm
Để đảm bảo tính khả thi cũng như sự thống nhất với các quy định của Luật Đầu tư và các luật liên quan, doanh nghiệp PPP muốn phát hành trái phiếu bắt buộc phải có hợp đồng dự án PPP được ký kết theo đúng quy định của pháp luật. Đồng thời, lô trái phiếu dự kiến phát hành phải được xếp hạng tín nhiệm bởi một tổ chức độc lập.
Quy định xếp hạng tín nhiệm này chỉ được loại trừ trong trường hợp trái phiếu được các tổ chức tài chính hoặc tổ chức tín dụng đủ điều kiện đứng ra bảo lãnh thanh toán toàn bộ cả gốc lẫn lãi. Đối với trường hợp có bảo lãnh, chính tổ chức thực hiện bảo lãnh thanh toán đó phải được xếp hạng tín nhiệm.
Cơ chế bảo đảm thanh toán phân loại theo tiến độ công trình
Về cơ chế bảo đảm thanh toán toàn bộ bao gồm cả lãi và gốc trái phiếu, dự thảo của Bộ Tài chính phân loại rõ ràng theo từng tình trạng thực tế của dự án. Cụ thể, đối với những doanh nghiệp dự án chưa đủ điều kiện đưa công trình vào khai thác vận hành, trái phiếu phát hành bắt buộc phải có bảo lãnh thanh toán vô điều kiện từ các tổ chức tín dụng hoặc định chế tài chính hợp lệ trên đất nước hiện nay. Ngược lại, nếu tổ chức phát hành đã đủ điều kiện vận hành, kinh doanh công trình và hệ thống cơ sở hạ tầng theo quy định, trái phiếu phát hành sẽ được bảo đảm bằng tài sản và/hoặc bảo lãnh thanh toán tương tự như trường hợp doanh nghiệp chưa đủ điều kiện.
Quy định kiểm soát nghiêm ngặt tổng mức vay vốn
Một điểm đáng chú ý khác trong dự thảo là quy định nhằm kiểm soát tổng mức vay của doanh nghiệp. Tổng giá trị của các khoản vay, bao gồm cả khoản trái phiếu dự kiến phát hành cùng với các hình thức vay vốn khác của doanh nghiệp, tuyệt đối không được vượt quá mức tổng vốn vay đã được xác định rõ trong hợp đồng dự án PPP và các phụ lục liên quan. Quy định này chỉ ngoại trừ trường hợp doanh nghiệp phát hành trái phiếu với mục đích chính là để tái cơ cấu lại các khoản nợ của chính dự án đó.
Kế thừa các nền tảng minh bạch và kỳ vọng thị trường
Việc nới lỏng các tiêu chí không đồng nghĩa với việc buông lỏng quản lý, các tiêu chuẩn về tính minh bạch của thị trường chứng khoán vẫn được giữ vững.
Giữ vững các quy định cốt lõi về minh bạch tài chính
Song song với các điều chỉnh mang tính linh hoạt, dự thảo của Bộ Tài chính vẫn quyết định giữ lại nhiều điều kiện chặt chẽ đã được áp dụng hiệu quả theo Luật Chứng khoán. Các quy định này bao gồm yêu cầu cụ thể về mức vốn điều lệ, phương án phát hành, phương án sử dụng nguồn vốn thu được, nghĩa vụ đối với nhà đầu tư, cam kết niêm yết trái phiếu, cũng như các quy định về minh bạch tài chính và trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp phát hành. Đồng thời, cơ chế đại diện người sở hữu trái phiếu cũng sẽ luôn tiếp tục được duy trì nghiêm túc nhằm bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các nhà đầu tư tham gia mua trái phiếu.
Giảm áp lực lệ thuộc vào dòng vốn tín dụng ngân hàng
Tại tờ trình Chính phủ, Bộ Tài chính phân tích rằng trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh phát triển hạ tầng với hàng loạt siêu dự án quy mô lớn, nhu cầu về nguồn vốn trung và dài hạn ngày càng gia tăng mạnh mẽ. Trên thực tế, các dự án PPP hiện nay dù huy động vốn từ nhiều kênh khác nhau nhưng vẫn đang phải phụ thuộc một cách đáng kể vào dòng vốn tín dụng từ hệ thống ngân hàng. Sự phụ thuộc quá lớn này không chỉ tạo ra áp lực nặng nề lên hệ thống tài chính quốc gia mà còn bộc lộ rõ những hạn chế về việc cân đối kỳ hạn dòng tiền và công tác quản trị rủi ro. Do đó, việc phát triển mạnh mẽ kênh trái phiếu doanh nghiệp PPP là giải pháp cấp thiết để thu hút thêm các nguồn lực đầu tư ngoài xã hội.
Tạo dư địa khơi thông nguồn lực cho hạ tầng chiến lược
Trong thời gian qua, các doanh nghiệp dự án PPP vẫn gặp rất nhiều khó khăn trong việc đáp ứng được các điều kiện phát hành trái phiếu ra công chúng theo các quy định hiện hành. Nguyên nhân là do khuôn khổ pháp lý cũ chưa thực sự phù hợp với đặc thù của mô hình tài trợ dự án hạ tầng, nhất là các quy định về tài sản bảo đảm và khả năng chứng minh trả nợ dựa trên kết quả kinh doanh quá khứ. Trong bối cảnh đó, việc hoàn thiện một quy định riêng biệt, thông thoáng cho hoạt động phát hành trái phiếu của hàng loạt các doanh nghiệp dự án PPP được kỳ vọng sẽ tạo thêm dư địa lớn để huy động vốn, thúc đẩy thị trường vốn phát triển sâu rộng, đồng thời hỗ trợ triển khai nhanh chóng và hiệu quả các dự án hạ tầng chiến lược quốc gia trong thời gian tới.
Kết luận
Đề xuất thay đổi tư duy quản lý của Bộ Tài chính là bước đi đột phá giúp gỡ nghẽn dòng vốn cho hạ tầng. Việc thiết kế lại các rào cản kỹ thuật một cách linh hoạt sẽ giảm tải áp lực cho tín dụng ngân hàng, khơi dậy nguồn lực xã hội hóa để hoàn thành các công trình quốc gia trọng điểm.
